雨洪管理政策，經濟激勵及市場建立經驗
海綿城市建設是中國城市建設發展轉型的重要啟程點，是全新的城市開發建設和運營模式，它不僅需要在城鎮化過程中建立生態治理的理念，同時也需要一系列規劃，制度和政策保障生態理念的執行，綠色基礎設施建設的全社會投入以及設施長期的維護和升級。美國一些城市在過去10年間嘗試了一系列創新的雨洪管理制度和政策，從雨洪收費到建立雨洪信用市場，這些探索可為中國城市構建海綿城市相關政策和創新基礎設施融投資機制提供寶貴借鑒。
大自然保護協會 The Nature Conservancy
3/18/2016
一、美國雨洪管理背景
美國環保部（EPA）估算，全美城市每年產生10萬億加侖的雨洪徑流，造成巨大的污染。全美每年有上百億美元的資金投入各樣的雨洪管理設施。如全世界其他的所有城市一樣,美國早期的城市雨洪管理著眼于建設導流雨水的設施,也就是各式的地下管廊系統，而并沒有過多考慮如何在源頭減少雨洪總量。隨著城市的不斷擴大和人口增加，雨洪對自然水體的造成污染日益嚴重。1987年，在美國國會的要求下，在《清潔水法》（The Clean Water Act）的修訂案中，要求美國環保部（EPA）就雨洪污染實施措施。在此背景下，90年代，EPA在國家排放污染物消除項目（NPDES）中加入了雨洪排放的許可制度，分別針對分流制和合流制排水系統各自的問題，相應地對雨洪排放的質和量進行控制。但由于雨洪排放的水質和水量在各地區存在極大的不確定性和變化性，清潔水法是美國所有雨洪政策制定的基礎政策核心。
圖片來源：phillywatersheds
美國許多歷史悠久的城市仍然在使用100年前建設的合流制排水系統。合流制排水系統的管廊疏導雨水和生活污水的混合污水，在一定的降雨強度下，雨洪流量超過水管承載量，產生洪溢，未經處理的雨水污水洪溢就直接排放到自然水體中。而分流制的排水系統中，雨水和生活用水雖然不會混雜，但城市雨水本身就帶有很多污染物質（如有機物、油類、鹽分、氮、磷、有毒物質及雜物等），這些雨水一般也是不經過凈化處理，就直接排入自然水體。目前城市雨洪徑流產生的水體污染是僅次于農業的面源污染原因。因此，無論是合流制排水系統，還是分流制排水系統，在極端天氣不斷增多的情形下，如果不從源頭控制和減少雨洪，很難通過不斷擴建改造現有的管廊設施實現對雨洪洪溢的有效控制。在此認識下，美國很多城市都開始了基于吸收和儲蓄雨水的綠色基礎設施建設，大多數城市都目標就地吸納90%的降雨。
然而這一目標的實現面臨兩方面的挑戰：一. 這個目標不可能只通過在城市的公共用地（道路，公園，市政場所等）上建立雨洪設施來達到，這需要對所有的建設項目，包括改建擴建，新建的各種市政和商業項目，都進行雨洪設施要求；二. 這些雨洪設施的建設面臨巨大的資金投入，政府的公共投入僅能實現一部分的設施建設，其它大量的，將近80%的資金都需要社會資本投入。
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為解決這兩個挑戰，美國的一些城市開始實踐創新的雨洪管理政策及激勵機制，讓綠色雨洪設施成為一個全社會都參與和投入的基礎設施。比如，現在全美有將近400個城市或鄉鎮對雨洪進行收費，幾乎每個城市都設計了激勵和補貼項目，鼓勵開發商建設更多的雨洪設施。在此，我們通過兩個特色案例展示兩個城市分別采用的不同雨洪相關政策。
二、案 例
案例一 費城-以雨洪收費為基礎構建的雨洪政策及經濟激勵
費城的雨洪管理政策主要針對合流制排水系統和洪溢控制。2009年費城向美國環保部遞交了以綠色雨洪設施為基礎的“合流制排水系統的洪溢長期控制計劃”，該計劃在2011年得到批準，成為當時全美第一個以綠色基礎設施為主的雨洪洪溢控制計劃。費城計劃在25年內通過建設/改建至少1/3（至少9600英畝，約39平方公里）的城市不透水面積來吸收至少25mm降雨（相當于85%的雨洪徑流）。據費城當局計算，如果采用“灰色”基礎設施來實現這一目標至少需要60億美金，而通過綠色基礎設施只需要投入12億美金。根據航空影像分析，費城38%的不透水面積是城市交通等公共用地，20%是居民區，16%是商業或工業區。以此為基礎，費城計劃通過三個方面的途徑來實現這一宏偉目標, 每個途徑各解決三分之一的總投入需求：
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1.通過在城市的公共用地，如道路和公園建設綠色雨洪設施來實現，這部分由政府的市政資金進行投入。
2.通過對私有土地上的商業開發項目制定硬性的雨洪管理要求，這部分由開發商的資金來實現。任何新建/改建超過15000平方英尺（約1400平方米）的開發項目都要安裝能夠至少吸收25mm降雨的綠色雨洪設施；
3.通過各種鼓勵和激勵項目，拉動社會資金，對私人土地上已建的設施進行自愿性質的改造；
Box 1. 10000綠色英畝目標（Green Acre）：
費城對10000英畝的綠色雨洪設施進行了空間布局規劃，成為項目實施績效衡量標準之一。每個“綠色英畝”代表費城合流制排水系統區域內、使用綠色雨洪設施能夠吸納至少25毫米降雨的一英畝不透水地表。該英畝同時包括雨洪管理設施本身和所有流向雨洪設施的降雨所覆蓋的區域。
平均來說，一英畝土地每年能收集一百萬加侖雨水，若土地不能透水，所有雨水只能通過排水系統，攜帶污染物最終排入河流；若對不透水地表進行管理，一個“綠色英畝”能夠降低80-90%的雨水污染。“綠色英畝”按管理的雨水體積進行計量，一個“綠色英畝”等效于降在1英畝“流域”上的1英寸雨水，也即27158加侖受控制/管理的雨水。
計算公式為：GA=IC×Wd。其中，IC指使用雨洪設施進行管理的不透水地表面積（由兩部分組成：雨洪設施本身+流向雨洪設施的降雨所覆蓋的區域），Wd指可測量的水層高度（綠色雨洪設施在設計時應至少管理前1英寸降雨，最多1.5英寸）。
在這三個路徑當中，前兩個路徑實現都比較直接。為了實現第三個關鍵路徑，費城進行了兩方面的雨洪政策改革。
首先是2010年對雨洪收費制度的改革。費城是美國最早對雨洪進行收費的城市之一，也是收費最貴的美國城市之一。但過去，雨洪的費用并未基于某一個地塊上產生的雨洪徑流量，而是跟這個地塊擁有者的用水量相關。這就造成很多用水量很低，但產生巨大雨洪徑流的設施和其他設施相比收費不平衡，比如停車場并不產生很多用水，但卻產生巨大的帶有很多污染物的雨洪徑流。在新的收費結構中，費城采用了直接基于不透水面積的收費政策。據2014年數據，費城收費約相當于12美分每平方英尺每月。同時，為了激勵私人業主建設雨洪設施，雨洪收費可根據業主建設的雨洪設施吸收量進行折扣，最高折扣額可達雨洪收費額的80%。
下圖所示兩種設施類型在收費制度改革前后的雨洪收費變化。大型辦公樓/公寓的收費大幅下降了，而停車場類型的設施收費大幅增高了。
然而雨洪收費折扣的激勵，僅只能在一定程度上激勵對私人業主建立雨洪設施的興趣。據TNC和NDRC等組織對現在收費折扣的估算，假設該業主希望在10年中通過雨洪收費折扣來收回對雨洪設施的投入，那么當年建設雨洪設施的成本便不能高于0.82美金/平方英尺（約合57塊人民幣/平方米）。而目前普遍采用的雨洪設施中，只有一種雨洪設施（屋頂雨水槽改造）能到達這個預期。其它設施，如生態雨水溝，透水地面，雨水花園，綠色屋頂等的成本都過高，如果只采用收費折扣的方式，投資人是無法在預期時間內收回投入的。
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同時，我們也測算了不同激勵政策情景下，各種不同成本的雨洪設施經濟上的可行性，以及對10000綠色英畝目標的貢獻率。例如，我們測算在平方英尺補貼1美金的情況下，生態雨水溝，過濾槽等設施在經濟上都變得可行，也就是投資者能夠在10年之內，通過雨洪收費折扣收回投入。但僅只通過收費折扣產生的經濟激勵還是有限的，還需要其他的激勵機制和相關政策來吸引投資者。
上表顯示采用不同額外措施在私有土地上激勵綠色設施安裝的可行性和效果。（來源：Creating Clean Water Cash Flows: Developing Private Markets for Green Stormwater Infrastructure in Philadelphia. January 2013。若組合使用異地管理+綠色雨洪設施集合投資+每平方英尺補貼3.5美金（Off-site mitigation + Aggregation + $3.50/ft2 Subsidy），則能覆蓋總目標的73%。圖中進度條顯示了具體哪些綠色雨洪設施在經濟上更可行。）
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在此分析的結論下，2012年費城開展了第一個雨洪管理的激勵項目（Stormwater Management Incentive Program）,也就是給私人業主提供安裝綠色雨洪設施所需的部分成本補貼。在過去2年，費城支持了36個雨洪設施安裝項目，涉及205英畝，1500萬美金的投入。但費城有將近8萬非居住區的私人地塊，申請安裝補貼的項目還是過少。在申請的反饋中，費城政府了解到，由于之前只能每個地塊逐個申請，而且需要私人業主在申請上投入大量的時間和經歷，這在一定程度上增加了申請、批準和建設的成本，因此并沒有收到預期的效果。但這些項目還是大大減低了雨洪設施的安裝成本（指政府支出）。比如費城在一塊公共用地上安裝雨洪設施的成本將近25-30萬美元一綠色英畝，但通過激勵項目，每英畝的開發和改建成本大約是10萬美金。 在前期經驗上，2014年費城新增了另一個激勵項目，綠色英畝改造項目（Greened Acre Retrofit Program），作為原激勵項目的補充。這個新項目的改進如下：
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這個新的激勵項目鼓勵第三方合同方全程總包從綠色雨洪設施的設計、建設到運營和維護。第三方負責聯絡和說服私人業主安裝雨洪設施，可對多個地產商的多個綠色雨洪設施投資項目集合進行申請，降低申請成本、獲得邊際收益的同時分散風險、擴大綠色英畝改建的受眾。在補貼之下，業主不僅能夠獲得長期雨洪收費的折扣，并且能在一定程度上減少安裝投入的費用，另外業主也獲得美化社區環境，提高地產價值等一些附加價值，這激勵了更多的私人地塊安裝雨洪設施。參與激勵項目的業主，都需要跟政府簽訂長達45年的維護協議，從目前測算來看，業主每個月節省的雨洪費用足夠支持對雨洪設施的長期維護費用，而費城政府也可根據持續維護的效果來判斷該業主是否可以享受持續的雨洪折扣。這也為雨洪設施的長期維護提供了保障。目前費城政府預計通過這個激勵項目每年補貼至少100英畝的（0.4平方公里）雨洪設施安裝和改建，且成本控制在每綠色英畝9萬美金以下，并預計隨市場的成熟，改造綠色英畝的成本將持續降低。該項目啟動后的幾個禮拜就接到了超過90英畝的申請。
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但費城可采用的雨洪設施激勵措施遠遠不止于此，我們在研究中還建議了：
1. 異地雨洪設施抵扣項目，即開發商（工商業建筑）可通過為居民區的建筑安裝雨洪設施來抵扣自己地塊上的雨洪費用。因為居民區有很大的低成本雨洪設施的潛力，如雨水槽，而目前雨水費折扣還并未涉及居民區。如果可以進行異地抵扣，那么開發商便有動力為居民區安裝雨洪設施甚至志愿增加更多雨洪設施。我們計算費城有將近638英畝的居民區有低成本雨洪設施建設潛力。如果進一步延伸，居民區項目的改造，志愿性質的雨洪設施都可以產生雨洪信用值（stormwater retention credits），并使這些信用值可以自由交易買賣，那會促進建立雨洪信用市場，從而靈活的讓各種潛在利益者都安裝雨洪設施，并因此獲利。
2. 采用公私合營制（Public-Private-Partnership） 建設雨洪設施。在此合營模式的設計中，政府可采用非傳統的多種資金投入模式，如公益投入或目標于產生環境影響的資本投入。同時合營制基于合同的定價制度，也能比貸款項目具有更靈活的支付模式。
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案例二 華盛頓哥倫比亞特區-以硬性雨洪設施要求建立的雨洪市場及相關政策
與費城相類似，華盛頓特區的雨洪管理項目可分解為公共用地上的政府投資、私有土地上房地產開發項目以及通過激勵項目推動自愿改建三部分。與費城不同，華盛頓特區從分流制排水系統的EPA許可要求出發，制定了覆蓋全城的雨洪管理政策。對于合流制排水系統和洪溢控制，華盛頓采用建設地下滯洪隧道為主、綠色雨洪設施為輔的方式；對于分流制排水系統，則是主要通過對新建和改建設施進行硬性的雨洪設施要求，同時建立雨洪信用市場，鼓勵靈活的雨洪信用交易，同時加以一系列的補貼項目，以此來推進社會資本對雨洪設施的投入。華盛頓特區是全美國目前唯一建立雨洪信用市場的城市。
圖片來源網絡
華盛頓的雨洪政策主要體現在以下兩個方面：
一、硬性要求：該指標可通過實地（on-site）采用一系列綠色雨洪設施達成，也可采用實地和異地（off-site）（異地包括交易和繳費兩種途徑）相結合的方式達成。
二、激勵措施：激勵措施分兩部分，一是在上述硬性要求的基礎上，房地產開發項目實地截流超過要求的雨洪體積可轉化為雨洪截流信用額，用于在雨洪市場上進行交易；二是對改建/減少不透水地表獲得水費減免、增加透水面積獲得水費折扣。此處的水費不是雨洪收費，而是每個業主的用水收費。
華盛頓特區要求，任何465平米以上的新建或改建項目，都需要安裝雨洪設施，至少就地吸收前31mm的降雨。據統計，每年符合該條件的改造項目，將吸納140萬立方米的雨洪徑流。同時，華盛頓特區允許開發商通過繳納補償費用，或從信用市場購買雨洪信用額度，或此二者相結合的方式，滿足不超過50%對其開發項目的雨洪吸納要求，剩余50%必須就地滯留。目前補償收費大概相當于1美金每升雨水，對許多開發商來說是非常高額的費用，而雨洪交易市場允許買賣雙方自由定價，目前平均價格約0.6美元每升雨水，因此市場交易相對來說是更有吸引力的方式。
攝影：Mike Oliver
雨洪信用額度來自兩方面，一是新建或改建項目實地截流超過要求的部分雨洪體積，二是自愿安裝綠色雨洪設施的已有建筑，其截流的所有雨水體積全部能用于產生雨洪信用。2014年TNC對華盛頓特區雨洪交易市場的估值為82萬美元。2014年特區環保局認證了51249分（一年一加侖雨水為一分）作為市場上的首批信用額。這批信用額所有者以每分2.27美元的價格將11013分賣給一所學校改建所需的信用額。截至2015年11月，特區雨洪數據庫顯示，共有6個開發商銷售信用額，每分售價2.00-2.55美元不等，總計有163496分待售。雨洪信用交易市場有望催生專門投資綠色雨洪設施建設的投資公司和基金，資助業主進行綠色雨洪設施的開發和管理，幫助其進入雨洪市場，用商業的方式擴大和深化交易市場。
除雨洪信用交易項目外，特區環保局另設其他鼓勵項目，即政府所收水費中雨洪費(供水和污水處理費)的折扣。目前特區政府對65平米以上的居民區以及商業區收取每月2.67美金/1000平方尺的雨洪收費。同時D.C.水務局另外每月收取25美金/1000平方尺的不透水面積費。 若地產/戶主希望享受折扣，則必須安裝、維護特定的綠色基礎設施，以截流前30 mm降雨，該激勵項目提供最多55%的雨洪費減免最多受4%的不透水面積費折扣。水費折扣適用于所有建筑，不論是大型工商業建筑、新建/改建房地產項目，還是私人住宅等小型建筑，地產/戶主可同時享受兩項折扣。
DC 雨洪管理經濟激勵項目設計圖
（來源：DOEE Stormwater Retention Credit Trading & RiverSmart Rewards ）
對于占地面積更小的社區、公寓樓或私家住宅，特區環境局另設一系列補助和激勵項目，希望帶動更多人參與城區不透水地表的改建、減小雨洪徑流。其中包括：
智慧河流家庭（RiverSmart Homes）: 針對個人家庭,為家庭在地產上加裝受認證的雨洪設施提供補助。每戶最多可以獲得1200美元用于安裝綠色基礎設施，如種植樹木、雨水收集桶、透水鋪裝、雨水花園。該項目可通過向政府網上提交申請獲得資助。
智慧河流社區（RiverSmart Communities）：針對多家庭的公寓樓、合作式公寓（co-op），或小型商家、教堂等建筑，類似于智慧河流家庭。有兩種參與方式：
1.補貼：該項目對加裝雨洪設施的社區建筑提供60%的補貼
2.設計、建造（針對特定/優先水域）：在指定重要水敏感區域的社區提供所有用于設計和建造雨洪設施的全部資金。
智慧河流學校（RiverSmart Schools）：政府為校園內綠化項目、當地河流水域考察、社區綠化種植、戶外教育等項目提供技術支持。
智慧河流屋頂（RiverSmart Rooftops）：政府為安裝和應用綠色屋頂的建筑提供資金支持（始于00年代早期）。綠色屋頂項目并不僅限于小型房產開發項目，對大型項目同樣適用，并且不會與水費折扣沖突（即可同時享受兩項優惠/補助）。
2015-2016年度環保局為每平方英尺綠色屋頂10美元補助，如果是特定區域的建筑，則為每平方英尺15美元。
智慧河流補貼（RiverSmart Rebates）: 對于志愿安裝特定雨洪滯留設施的（包括雨水收集桶、樹木、雨水花園或移除不透水表面）的個人家庭/住宅，可以申請獲得補貼。例如雨水收集桶，每加侖雨水獲得1美元補助，最少50加侖；提供每棵樹50或100美元的補助；其它改建，如雨水花園，每平方英尺的改建獲1.25美元補助，最少400平方英尺。
攝影：Mike Oliver
由于華盛頓特區雨洪信用市場創造了靈活的異地滯留交易的可能性，制度保障和綠色設施的收益模式，這將大大催生專門投資建設綠色設施的投資公司，并以此獲得長期的收益。基于此TNC也正與投資伙伴計劃在華盛頓特區成立此類投資公司，用商業方式實現保護目標。
三、對中國海綿城市的借鑒
2015年4月，財政部、住房城鄉建設部、水利部公布國家首批16個海綿城市建設試點城市名單。根據《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，一個試點城市可獲得的中央資金支持是4-6億人民幣每年。2015年到2017年中央財政對試點城市擬投300億元。而16個城市的總體資金需求是3000億人民幣。按照2020年全國20%的建成區需要建設雨洪設施估算，未來3-5年，雨洪綠色基礎設施的投入將達到2萬億。
中國海綿城市的建設并非只是簡單的基礎設施建設，而是新的城市開發建設和運營模式，它不僅需要在城鎮化過程中建立生態治理的理念，同時也需要一系列規劃，制度和政策保障生態理念的執行，綠色基礎設施的建設的全社會投入以及長期的維護和升級。就雨洪管理具體來講，我們需要通過評估分析來回答以下問題：
1. 一個城市需要建設多少的雨洪設施，在哪建設，才能實現吸收70%降雨的目標？
2. 建設這些雨洪基礎設施需要多少的資金投入？可投入的政府資金是多少？缺口是多少？
3. 城市新建和改建項目需要有雨洪滯留標準嗎？標準應該如何設置？
4. 城市需要收取雨洪費用嗎？對誰收取？收費標準如何制定？
5. 根據目前不同雨洪設施的造價，一個開發商如需在10年內收回投入，他從雨洪設施上每年需獲得的收益是多少？這些收益從哪里來？
6. 城市政府可以開展哪些雨洪建設補貼項目？補貼多少？
7. 城市適合開展異地滯留抵扣嗎？異地抵扣還能實現吸收70%的降雨目標嗎？
8.城市是否足夠的雨洪需求，并建立雨洪信用市場嗎？
當我們對這些問題進行分析研究之后，我們就可以通過一系列的政策和制度來保障城市的雨洪建設和長期維護了。
四、雨洪管理經濟分析，政策及金融工具
TNC(大自然保護協會), NDRC(自然資源保護協會),和EKO(EKO資產管理伙伴)三個組織共同組成了 “綠色基礎設施金融實驗室”, 為世界各大城市提供關于投資綠色基礎設施的經濟和政策分析,用創新的金融工具和政策，激勵社會資本對綠色基礎設施的投入，實現世界建設可持續城市的目標。
在過去幾年，這個實驗室為費城，華盛頓特區和西雅圖等城市進行了雨洪管理的經濟政策分析，為這些城市建立恰當的雨洪政策提出了大量建議。
現有開發的政策工具包括：
| 政策 | 描述 |
開發項目雨洪就地滯留的標準 | 對一定規模的開發和改建項目的雨洪滯留標準進行政策性的規定 |
基于不透水面積的雨洪收費政策 | 根據開發和改建項目的不透水面積構建合理的雨洪收費政策及相應可以鼓勵扣減的辦法 |
已有項目雨洪就地滯留的標準 | 對已有項目提出合理的雨洪就地滯留政策規定 |
異地滯留抵扣 | 建立相應政策允許一定量的異地滯留額度以抵扣不能就地實現的雨洪滯留額度，鼓勵更多區域建立超額的雨洪滯留額度 |
激勵項目 | 描述 |
雨洪設施建設成本補貼 | 用市政資金補貼商業項目的部分雨洪設施的建設成本 |
競爭性申請 | 開發商業項目對雨洪補貼的競爭性申請，并對項目規模和資金使用效率進行約定，以鼓勵大規模的，高效的雨洪設施建設 |
綠色街道 | 與城市交通部門聯合，建立相應政策鼓勵商業項目滯留相鄰街道產生的雨洪徑流 |
綠色設施公園 | 與城市園林部門聯合，建設/改建現有城市綠地空間，以最大化這些綠地對雨洪的滯留 |
空地利用 | 與城建部門合作，對城市中的荒地和閑置區域進行合理政策安排，改建成為城市綠色基礎設施 |
社會融資 | 描述 |
循環貸款 | 結合多種資金來源，包括市政，公益，或商業的資本，為綠色設施建設進行貸款。之后通過業主獲得的雨洪費用折扣來償還貸款。 |
環境影響債卷 | 專屬建設綠色設施的公私合營模式，通過合同建立基于環境效果的長期支付模式。 |
異地滯留交易 | 投資工具，專屬投資產生額外滯留額度的雨洪設施，并把額外的額度進行異地滯留市場交易，并以此獲得投資回報 |
綠色基礎設施公司 | 成立專屬綠色基礎設施公司，通過高的資金使用效率和基于環境效果的協議，通過對市政資金的節省額度形成長期支付方案 |
信用增級 | 建立對大規模資金投入項目的專屬基金，增加基金信用等級，使投資者降低投資風險 |
